Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV)

Aan de opzet en inhoud van de begroting en jaarstukken van de gemeente worden door de wetgever eisen gesteld. Tot en met 2003 waren dat de Comptabiliteitsvoorschriften 1995 (CV 95). Vanaf het begrotingsjaar 2004 zijn deze vervangen door het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV).

Eén van de redenen voor de wijziging van de eisen, was de invoering van een fundamentele wijziging van het lokaal bestuur van een monistisch naar een dualistisch stelsel. Met het dualisme is sprake van een ontvlechting van de taken en bevoegdheden tussen de raad en het college. De raad concentreert zich op de kaderstellende en controlerende taak en het college op de uitvoering van het beleid. In die samenhang heeft de wetgever een aantal wijzigingen doorgevoerd die het de raad mogelijk moeten maken een sterkere rol te gaan spelen in het proces van begroten en verantwoorden. De uitgangspunten van het budgetrecht van de raad zijn onveranderd gebleven.

Uitgangspunt van het BBV is in de eerste plaats dat de begroting en jaarstukken voldoen aan de informatiebehoefte van de gemeenteraad. De waarborging van de informatiebehoefte van de gemeenteraad staat voorop, omdat het budgetrecht één van de belangrijkste rechten van de gemeenteraad is.

Daarnaast wordt met BBV ook voorzien in de informatiebehoeften van anderen. Geconstateerd wordt dat die behoeften zijn toegenomen. Het gaat hierbij om burgers en maatschappelijke organisaties, maar ook om het college en externe partijen. In de toelichting wordt dit als volgt verwoord:

"Voor het stellen van kaders (allocatie en autorisatie) en voor het controleren is een goed inzicht van de gemeenteraad in de financiële positie in relatie tot het beleid en de activiteiten van de gemeente essentieel. Het college aan de andere kant heeft behoefte aan meer gedetailleerde informatie voor het uitvoeren van het beleid. De toezichthouder (GRN: de provincie) baseert zich in eerste instantie op de begroting, zoals die is vastgesteld door de raad, maar kan ook behoefte hebben aan meer gedetailleerde informatie. Daarnaast is uniform gebaseerde informatie van belang voor de toezichthouder, voor het rijk, het CBS en voor gemeenten die zichzelf willen vergelijken met anderen (benchmarking). Met andere woorden, de begroting en de jaarstukken vervullen diverse functies voor diverse actoren. Om de diverse actoren beter in staat te stellen ook daadwerkelijk de benodigde informatie uit de begroting en de jaarstukken te halen, is er gekozen voor het principe ‘iedere doelgroep zijn eigen informatie/documenten’. Het spreekt vanzelf dat de begroting respectievelijk jaarstukken en de diverse documenten die daarmee samenhangen, uitgaan van dezelfde basisinformatie en totaalcijfers. Het specifieke van diverse documenten zit met name in het niveau van aggregatie, de inhoud van de bijbehorende toelichtingen en de gekozen invalshoek." (toelichting bij BBV, 17 januari 2003, bladzijde 32).

In feite is sprake van een informatiepiramide. De begroting die wordt vastgesteld door de gemeenteraad vormt de top van de piramide, de basis wordt gevormd door de informatie benodigd voor de uitvoering van de begroting (op de werkvloer). Tussen top en basis bevinden zich de productenraming voor het college en de informatie voor derden.

Verder wordt gesteld:

"In een duaal stelsel zijn de raad en het college gediend met een inrichting van de begroting en jaarstukken, die zo veel mogelijk is toegesneden op de eigen situatie en wensen. Door de raad gekozen programma’s zullen de indeling van de begroting en jaarstukken bepalen. (…) Om voor een aantal aspecten toch de benodigde transparantie te verkrijgen (…) worden gemeenten verplicht een zevental paragrafen in de begroting en jaarstukken op te nemen waarin de beleidsuitgangspunten van het desbetreffende onderwerp worden uitgewerkt." (toelichting bij BBV, 17 januari 2003, blz 32).

De bruikbaarheid van de begroting als sturingsinstrument en de jaarstukken als verantwoordingsinstrument worden dus bepaald door de mate waarin wordt voldaan aan de eisen van BBV én de mate waarin invulling wordt gegeven aan de door de gemeenteraad geformuleerde eisen en wensen.

Landelijk is een commissie ingesteld (commissie BBV) die vragen en problemen van gebruikers met de BBV-voorschriften in behandeling neemt. Zo nodig adviseert de commissie de minister tot bijstelling van de BBV-voorschriften. Op de website van de commissie (www.commissiebbv.nl) zijn onder meer opgenomen:

• het BBV zelf en de toelichting daarop;
• achtergrondinformatie bij het BBV;
• nadere toelichting op de toepassing van het BBV in de vorm van Stellige Uitspraken (verplicht na te leven door gemeenten) en Aanbevelingen;
• vraag en antwoordrubriek: hierin zijn vragen van provincies en gemeenten over de toepassing van BBV-eisen voorzien van een antwoord van de commissie.